Volentieri pubblichiamo l’articolo del Centro Studi Livatino sulla proposta di legge Cappato presentata nelle regioni, cui ha collaborato anche il network “Ditelo sui tetti”.
L’Associazione Coscioni sta presentando in molti consigli regionali una proposta di legge di iniziativa popolare, per obbligare gli ospedali pubblici a fornire ogni assistenza sanitaria e i farmaci necessari per attuare il suicidio di malati che ne facciano richiesta.
Tale “proposta Cappato”, che commenteremo nel testo depositato al n 217 del Consiglio Regionale Veneto, all’art. 1, infatti prescrive che, di fronte a una volontà di suicidio di una persona ammalata, gli ospedali pubblici regionali siano obbligati a prestare al richiedente una “assistenza sanitaria, consistente in prestazioni e trattamenti clinicamente adeguati”, qualora ricorrano i requisiti (ma non tutti, come si vedrà …) previsti dalla sentenza n. 242/2019 della Corte costituzionale, ovvero “a) il proposito di suicidio deve essersi autonomamente e liberamente formato, b) la persona deve essere tenuta in vita da trattamenti di sostegno vitale, c) deve essere affetta da una patologia irreversibile, d) fonte di sofferenze fisiche o piscologiche che ella reputa intollerabili, ma e) pienamente capace di prendere decisioni libere e consapevoli”.
L’art. 2 descrive più precisamente la prestazione come l’obbligo di fornire “ogni supporto e assistenza, inclusi farmaco, macchinario e assistenza medica per la preparazione all’autosomministrazione, alla persona malata che ne faccia richiesta, previo completamento della fase delle relazioni mediche, affinché possa procedere con l’autosomministrazione del farmaco autorizzato in struttura ospedaliera, hospice o presso il proprio domicilio se richiesto” (art. 2, comma 5). All’art. 4, comma 2, questo aiuto a morire viene addirittura definito come un “diritto individuabile e inviolabile”, che “non può essere limitato, condizionato o assoggettato ad altre forme di controllo al di fuori di quanto previsto dalla presente legge”.
Ancora l’art. 2 e, poi, l’art. 3 sono dedicati alla procedura obbligatoria e accelerata dell’assistenza medica al suicidio, in particolare disponendo che “le aziende sanitarie istituiscono una Commissione medica multidisciplinare permanente dedicata ad effettuare le verifiche previste dall’articolo 1 della presente legge, anche ai sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 242 del 2019” (art. 2, comma 2; art. 3, comma 2). Detta Commissione medica multidisciplinare permanente (Cmmp) deve anche verificare “metodica e farmaco che siano idonei a garantirgli la morte più rapida, indolore e dignitosa possibile e ogni altra soluzione in concreto praticabile, previo parere del Comitato etico per la pratica clinica” (art. 2, comma 4). Per l’art. 3, commi 2 e 3, la Cmmp deve “effettuare le verifiche previste dall’art. 2 della presente legge” (ovvero l’accertamento dei requisiti della Corte costituzionale, senza le palliative) “entro dieci giorni dal ricevimento della richiesta della persona malata”, cosicché “la relazione medica relativa all’esito delle verifiche effettuate” dovrebbe, poi, essere “invia[ta] al Comitato etico per la pratica clinica”, che “emette un parere nei successivi cinque giorni” (art. 3, comma 4).
L’art. 4, nella parte non citata, prevede la gratuità delle prestazioni, mentre l’art. 5stabilisce l’invarianza finanziaria delle stesse.
Vi sono ragioni -le più importanti- di ordine istituzionale e antropologico che devono condurre a un giudizio su tale proposta di introduzione del suicidio assistito in alcune regioni italiane. Un giudizio che illuminerà il vero obiettivo dell’iniziativa: cambiare il verso delle istituzioni sanitarie regionali, ben sapendo che una legge e le istituzioni hanno una enorme forza nell’indirizzare la società verso un presunto bene. E con queste leggi regionali si otterrebbe l’effetto di riconoscere un valore alla vita umana solo se capace di autodeterminazione, autonomia, successo. Se fragile, malata, difficile, fallita non avrebbe dignità e verrebbe proposto un sostegno alla procurata fine della stessa. Ne discenderebbe, altresì, un’aspettativa, oltre che giuridica, anche sociale che vedrebbe anziani e malati come soggetti da indirizzare verso un exitus da salutare come atto solidale. Ma vi sono anche almeno quattro aspetti che rendono il testo incostituzionale
1) L’obbligo di prestazione sanitaria per supportare il suicidio contrasta con la sentenza della Corte cost. 242/19 e con gli art. 2 della Costituzione, nonché con l’art. 2 CEDU e, conseguentemente, anche con l’art. 19 Costituzione per omessa considerazione dell’obiezione di coscienza.
La proposta di legge regionale introduce il diritto ad una prestazione sanitaria di aiuto al suicidio che diviene obbligatoria in presenza di talune condizioni.
a) Si tratta di un obbligo che va invece escluso innanzitutto per il palese e letterale contrasto dello stesso con la sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019, la quale, invece, ha indubitabilmente chiarito che “la declaratoria di illegittimità costituzionale si limita a escludere la punibilità dell’aiuto al suicidio nei casi considerati, senza creare alcun obbligo di procedere a tale aiuto in capo ai medici”. Infatti, la stessa sentenza ha ricordato che «dall’art. 2 Cost. – non diversamente che dall’art. 2 CEDU – discende il dovere dello Stato di tutelare la vita di ogni individuo: non quello – diametralmente opposto – di riconoscere all’individuo la possibilità di ottenere dallo Stato o da terzi un aiuto a morire. Che dal diritto alla vita, garantito dall’art. 2 CEDU, non possa derivare il diritto di rinunciare a vivere, e dunque un vero e proprio diritto a morire, è stato, del resto, da tempo affermato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, proprio in relazione alla tematica dell’aiuto al suicidio (sentenza 29 aprile 2002, Pretty contro Regno Unito)»”.
b) La sentenza 242/2019 della Corte ha, conseguentemente, ritenuto di non doversi preoccupare del “tema dell’obiezione di coscienza del personale sanitario”, proprio in quanto -come detto- aveva escluso la possibilità di configurare un “obbligo di procedere” all’assistenza al suicidio “in capo ai medici”, cosicché “resta affidato alla coscienza del singolo medico scegliere se prestarsi, o no, a esaudire la richiesta del malato”. Invece, a fronte dell’(illegittima) introduzione di un obbligo di tal fatta, non potrebbe non prevedersi anche il diritto del medico all’obiezione di coscienza, pena la palese violazione dell’art. 19 della Costituzione.
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2) L’obbligo di prestazione sanitaria introduce un nuovo LEA, violando le esclusive competenze statali e l’art. 117, comma 1, lett. m) Costituzione.
La proposta di legge regionale intende strutturare, di fronte alla manifestazione di una volontà di suicidio, una tipologia di “assistenza sanitaria, consistente in prestazioni e trattamenti clinicamente adeguati” (art. 1), descritta come l’obbligo gratuito di fornire “ogni supporto e assistenza, inclusi farmaco, macchinario e assistenza medica per la preparazione all’autosomministrazione, alla persona malata che ne faccia richiesta, previo completamento della fase delle relazioni mediche, affinché possa procedere con l’autosomministrazione del farmaco autorizzato in struttura ospedaliera, hospice o presso il proprio domicilio se richiesto” (art. 2, comma 5). La presenza di un procedimento sanitario obbligatorio, per propria indefettibile natura finalizzato a una prestazione sanitaria, nonché la descrizione della prestazione sanitaria individuata, vìola le competenze dello Stato in materia. Così, all’art. 4, comma 2, quanto ipotizzato nella “legge Cappato” viene addirittura definito come un “diritto all’erogazione delle prestazioni disciplinate dalla presente legge è individuabile e inviolabile e non può essere limitato, condizionato o assoggettato ad altre forme di controllo al di fuori di quanto previsto dalla presente legge”.
Tuttavia, la giurisprudenza della Corte costituzionale è granitica nell’affermare che la legislazione esclusiva dello Stato in materia di livelli essenziali delle prestazioni ricopre un ruolo essenziale nella determinazione anche dei livelli essenziali di assistenza, in particolare nella materia sanitaria. Di conseguenza, la Consulta ha inequivocabilmente ribadito “la competenza statale esclusiva in materia di «livelli essenziali delle prestazioni» (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.)” di cui al dPCM che individua i LEA sanitari, competenza che costituisce una sfera esclusiva e trasversale dello Stato centrale, rispetto alla quale, perciò, solo “il legislatore nazionale deve poter porre le norma necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle” (cfr. sentenze Corte costituzionale n. 282/2002, n. 353/2003, n. 338/2003, n. 134/2006, n. 115/2012, n, 231/2017, n. 72/2020, n. 91/2020).
Di nessuna utilità appare il richiamo, di cui all’art. 1, comma 2, della legge c.d. Cappato, commentato anche nella previa “Relazione” al principio di “cedevolezza” della competenza statale in caso di inerzia del legislatore centrale, cosicché, nelle more di un intervento nazionale potrebbe intervenire il legislatore regionale. Infatti, l’ambito di applicazione di una siffatta eventuale “clausola di cedevolezza” “attiene alle materia di competenza esclusiva regionale e a quelle di competenza concorrente” “senza però che la previsione della clausola consenta alle Regioni di intervenire in ordine a profili che attengano alla competenza esclusiva del legislatore statale” (Corte costituzionale n. 1/2019).
In sintesi, la fissazione e la descrizione di prestazioni sanitarie (LEA) sono competenze di esclusiva pertinenza dello Stato, cosicché in nessun caso può tollerarsi una sovrapposizione in materia da parte del legislatore di una Regione italiana. Di qui, l’impossibilità di introdurre con la “legge Cappato” in commento prestazioni sanitarie tanto rilevanti con un mero provvedimento legislativo regionale, essendo ciò impedito dall’art. 117, comma 1, lett. m), della Costituzione.
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3) L’espunzione delle cure palliative (e non solo) dal “PDL Cappato” vìola la sentenza 242/19 della Corte, con il relativo allargamento dell’esimente penale in contrasto con l’art. 117, comma 1, lett. l) Costituzione.
La proposta di legge regionale “Cappato” comunque disattende sensibilmente i vincoli posti dalla Consulta.
a) Essa intende rendere obbligatoria una prestazione sanitaria “alle persone malate che ne facciano richiesta e siano in possesso dei requisiti stabiliti dalla sentenza n. 242/2019 della Corte costituzionale”, sul punto citando “a) il proposito di suicidio deve essersi autonomamente e liberamente formato; b) la persona deve essere tenuta in vita da trattamenti di sostegno vitale, c) deve essere affetta da una patologia irreversibile, d) fonte di sofferenze fisiche o psicologiche che ella reputa intollerabili, ma e) pienamente capace di prendere decisioni libere e consapevoli”.
Ciò rende palese che tale proposta dimentica totalmente quel che la Corte ha addirittura definito un prerequisito: le cure palliative.Così, infatti, la sentenza 242/19: “Deve essere sottolineata l’esigenza di adottare opportune cautele affinché l’opzione della somministrazione di farmaci in grado di provocare entro un breve lasso di tempo la morte del paziente non comporti il rischio di alcuna prematura rinuncia, da parte delle strutture sanitarie, a offrire sempre al paziente medesimo concrete possibilità di accedere a cure palliative diverse dalla sedazione profonda continua, ove idonee a eliminare la sua sofferenza […] in accordo con l’impegno assunto dallo Stato con la citata legge n. 38 del 2010. Il coinvolgimento in un percorso di cure palliative deve costituire, infatti, «un pre-requisito della scelta, in seguito, di qualsiasi percorso alternativo da parte del paziente» (come già prefigurato dall’ordinanza n. 207 del 2018)”, addirittura in altro passaggio indicando le cure palliative quali “una priorità assoluta per le politiche della sanità”.
b) La proposta di legge Cappato pretende altresì che il SSN regionale sia pronto ad assicurare la prestazione sanitaria di morte “entro il termine complessivo di venti giorni dal ricevimento della richiesta stessa” (art. 3, comma 1), ma la concreta “erogazione del trattamento … può essere rinviata a seconda della volontà e della richiesta della persona malata che in ogni momento può decidere di posticipare, sospendere o annullare la prestazione” (art. 3, comma 6). In altri termini, si chiede all’autorità sanitaria una sorta di “via libera preventiva” al suicidio assistito, che potrà poi essere deciso o meno dall’interessato.
La sentenza della Corte costituzionale ha, viceversa, introdotto una “circoscritta area di non conformità costituzionale” del reato di cui all’art. 580 cp (“aiuto al suicidio”), considerando situazioni di dolore ritenute improcrastinabili, cioè in imminente “pericolo di vita” e in cui “l’assistenza di terzi nel porre fine alla sua vita può presentarsi al malato come l’unico modo per sottrarsi a un mantenimento artificiale in vita non più voluto” (ancora Corte cost. 242/19).
c) L’espunzione delle cure palliative dal novero delle condizioni per la non-liceità penale dell’aiuto al suicidio e la decontestualizzazione delle concrete volizioni e azioni suicidiarie dalla previa verifica della presenza degli altri requisiti, in realtà conducono alla complessiva disapplicazione dei canoni imposti dalla stessa sentenza della Consulta. L’aiuto al suicidio può, infatti, non essere reato se e solo se la persona interessata sia stata, nel momento storico in cui si svolge l’azione, coinvolta in cure palliative e in quello stesso momento persistano gli altri quattro requisiti indicati dalla Corte nella sentenza n 242/2019.
d) Inoltre, sotto entrambi gli autonomi profili esposti (carenza di cure palliative e decontesualizzazione della verifica dei requisiti dall’atto suicidiario) la ipotizzata norma regionale ottiene l’effetto di rideterminare quanto deciso dalla Corte costituzionale sotto il profilo del perimetro di applicazione del reato di cui all’art. 580 cp. Dunque, si avrebbe un caso in cui una legge regionale incide sull’estensione di una norma penale, riducendo ulteriormente, cioè, l’estensione del reato di “aiuto al suicidio”.
4) La “Commissione medica multidisciplinare permanente” e i previsti “Comitati etici per la pratica clinica” violano (a) la competenza dello Stato in materia di Comitati Etici, (b) specifici precetti della Corte costituzionale, nonché (c) alterano l’omogeneità nazionale delle prestazioni e (d) canoni essenziali dell’ordinamento civile, contravvenendo agli artt. 3 e 117, comma 1, lettere l) ed m) della Costituzione
La “legge Cappato” prevede, all’art. 2, che tutte “le aziende sanitarie istituiscano[o] una Commissione medica multidisciplinare permanente dedicata ad effettuare le verifiche previste dall’articolo 1 della presente legge, anche ai sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 242 del 2019” (art. 2, comma 2; art. 3, comma 2). Detta Commissione medica multidisciplinare permanente (Cmmp) deve anche verificare “metodica e farmaco che siano idonei a garantirgli la morte più rapida, indolore e dignitosa possibile e ogni altra soluzione in concreto praticabile, previo parere del Comitato etico per la pratica clinica” (art. 2, comma 4). In realtà, i commi 2 e 3 del successivo art. 3, diversamente dal citato art. 2, comma 4, prevedono che “nello specifico”, la Cmmp debba “effettuare le verifiche previste dall’art. 2 della presente legge” (ovvero l’accertamento dei requisiti della Corte costituzionale, senza le palliative) “entro dieci giorni dal ricevimento della richiesta della persona malata”, cosicché “la relazione medica relativa all’esito delle verifiche effettuate” debba, poi, essere “invia[ta] al Comitato etico per la pratica clinica”, che “emette un parere nei successivi cinque giorni” (art. 3, comma 4).
In sintesi, i requisiti indicati dalla Consulta verrebbero, prima, accertati dalla Cmmp istituita autonomamente in ogni azienda e, poi, dal Comitato per la pratica clinica, che dovrebbe essere costituito almeno in sede regionale.
Al riguardo, si osserva, lapidariamente, quanto segue.
a) L’art. 1, comma 2, della stessa proposta di legge “Cappato” prevede che le “condizioni e le modalità di esecuzione siano state verificate da una struttura pubblica del servizio sanitario nazionale, previo parere del comitato etico territorialmente competente”. Ciò discende dai chiari precetti della sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019, ove si legge: “Similmente a quanto già stabilito da questa Corte con le citate sentenze n. 229 e n. 96 del 2015, la verifica delle condizioni che rendono legittimo l’aiuto al suicidio deve restare peraltro affidata … a strutture pubbliche del servizio sanitario nazionale … tale compito è affidato ai comitati etici territorialmente competenti …, investiti di funzioni consultive intese a garantire la tutela dei diritti e dei valori della persona in confronto alle sperimentazioni cliniche di medicinali o, amplius, all’uso di questi ultimi e dei dispositivi medici (art. 12, comma 10, lettera c, del d.l. n. 158 del 2012; art. 1 del decreto del Ministro della salute 8 febbraio 2013, recante «Criteri per la composizione e il funzionamento dei comitati etici»): funzioni che involgono specificamente la salvaguardia di soggetti vulnerabili e che si estendono anche al cosiddetto uso compassionevole di medicinali nei confronti di pazienti affetti da patologie per le quali non siano disponibili valide alternative terapeutiche (artt. 1 e 4 del decreto del Ministro della salute 7 settembre 2017, recante «Disciplina dell’uso terapeutico di medicinale sottoposto a sperimentazione clinica»)”.
La Corte fa riferimento ai c.d. CET (Comitati Etici Territoriali) di cui all’evocato D.L. n. 158/2012, cui ha fatto seguito la legge n. 3/2018 (c.d. “legge Lorenzin”), recentemente attuata con i Decreti del Ministro della Salute 23A00850, 23A00851, 23A00852, 23A00853 del gennaio 2023, che sono organi del Servizio Sanitario Nazionale, disciplinati in modo unitario in tutto il territorio italiano e competenti specificatamente in materia di sperimentazione dei farmaci, cui è stata conferita dalla Consulta anche la verifica di una valutazione etica per la protezione di persone particolarmente vulnerabili attesa la situazione di malattia in parola.
Invece, i “comitati etici per la pratica clinica” di cui si legge nella “proposta Cappato” sono organi in astratto del tutto diversi ma attualmente non esistenti nel Servizio Sanitario Nazionale. In effetti, benché in varie sedi auspicati (cfr., ad esempio, parere CNB 31.3.2017), detti Comitati (preposti non alla sperimentazione dei farmaci ma a più specifiche questioni di assistenza clinica) non sono mai stati istituti da alcuna legge nazionale e a tali possibili realtà consultive si sono dedicate solo alcune Regioni per lo più con delibere di Giunta (cfr. Carlo Petrini, Silvio Brusaferro, Comitati etici e ricerca in Italia: verso nuovi assetti normativi dando uno sguardo al passato, Quotidiano Sanità 25 novembre 2019).
Pertanto, nonostante le premesse citate di cui all’art. 1 della proposta di Legge, che, in apparente coerenza con la consulta, prevedono di affidare il consulto a un organo del SSN, né i Cmmp, né i “comitati per la pratica clinica”, previsti dagli articoli 2 e 3, sono “strutture pubbliche del servizio sanitario nazionale”, mentre nessun ruolo sembrano avere i CET (questi sì organi del SSN) nella dinamica proposta dalla stessa “legge Cappato”, il che costituisce una diretta e in sé inaccettabile violazione della sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019.
b) Si ricorderà, ora, che i Cmmp e i “comitati per la pratica clinica” dovrebbero essere istituiti liberamente da ciascuna Regione, anzi, nell’ipotesi dell’art. 2, comma 2, della “Legge Cappato” persino da ciascuna azienda sanitaria, cosicché gli stessi, a differenza dei CET – istituiti e disciplinati con legge nazionale (ora la n. 3/2018) – saranno caratterizzati per una composizione del tutto differente da Regione a Regione, se non addirittura da ULSS e ULSS.
La disomogeneità dei Cmmp e dei “comitati per la pratica clinica” di derivazione solo regionale introdurrebbe, allora, una certa differenziazione territoriale nell’applicazione dei canoni della sentenza costituzionale n. 242/2019. Ma, è notorio che in materia di prestazioni sanitarie è stata affermata dalla stessa Consulta “l’indefettibilità e la generalità di una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionalecollegate a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisce il livello essenziale di erogazione, pur in un sistema caratterizzato da autonomia regionale e locale costituzionalmente garantite” (cfr. Corte n. 72/2020 cit.).
Il tema trattato riguarda, peraltro, questioni che attengono a prestazioni che dovrebbero addirittura interrompere la vita, il che creerebbe un quadro di differenziazioni territoriali totalmente inaccettabile per l’ordinamento repubblicano. Tant’è che il Comitato Nazionale di Bioetica fin dal parere in materia di suicidio medicalmente assistito del 31 marzo 2017 ha perentoriamente evidenziato che “vanno assolutamente evitate, considerando le diversità, organizzative tra le regioni e spesso tra le stesse aziende sanitarie, disparità di trattamento e di tutela tra soggetto e soggetto”. Anche nel recente parere del 24 febbraio 2023, lo stesso CNB ha ritenuto “che debba essere fatto ogni sforzo per evitare che vi siano approcci troppo differenziati o addirittura contrastanti nella valutazione delle condizioni indicate dalla Corte costituzionale, in particolare per quanto riguarda – in assenza di una definizione normativa applicabile in modo uniforme a livello nazionale – le possibili interpretazioni della nozione di «trattamenti di sostegno vitale»”.
Di qui, deriva la violazione da parte della “legge Cappato” degli artt. 3 (uguaglianza di trattamenti) e 117, lett. m) (livelli prestazioni essenziali) della Costituzione.
c) Si deve, ora richiamare la precipua ragione, per cui la Consulta ha preteso che intervenisse un “organo terzo” di derivazione nazionale per l’accertamento dei requisiti, in presenza dei quali scatterebbe l’eccezionale esenzione dal reato di aiuto al suicidio (art. 580 cp). La Corte costituzionale teme, cioè, che, altrimenti, “qualsiasi soggetto – anche non esercente una professione sanitaria – potrebbe lecitamente offrire, a casa propria o a domicilio, per spirito filantropico o a pagamento, assistenza al suicidio a pazienti che lo desiderino, senza alcun controllo ex ante sull’effettiva sussistenza, ad esempio, della loro capacità di autodeterminarsi, del carattere libero e informato della scelta da essi espressa e dell’irreversibilità della patologia da cui sono affetti”. Quindi, “mediante la procedura in questione [id est: il parere dei Comitati Etici Territoriali – CET] è … possibile accertare la capacità di autodeterminazione del paziente e il carattere libero e informato della scelta espressa. L’art. 1, comma 5, della legge n. 219 del 2017 riconosce, infatti, il diritto all’interruzione dei trattamenti di sostegno vitale in corso alla persona «capace di agire»”.
Se, tuttavia, tale accertamento della “capacità libera e informata di agire” di una persona vulnerabile è lasciato a organismi, la cui composizione varia da regione a regione, anche le relative valutazioni subiranno ampie oscillazioni. Ma se la “capacità di agire” sarà diversamente valutata su base territoriale, ciò significa che la “legge Cappato” non solo darà luogo a ineluttabili diversità di trattamento, ma anche che essa sconfinerà in un terreno tipicamente civilistico, quello della “capacità di agire”, anch’esso affidato, invece, ai sensi dell’art. 117, comma 1, lett. l) Costituzione, all’esclusiva sfera del legislatore statale.
5) Irrefutabile violazione del principio di copertura delle leggi regionali e dell’art. 81 della Costituzione per mancanza di qualsiasi copertura del costo delle nuove prestazioni, nonché per mancanza della Relazione Tecnica Finanziaria.
La proposta di legge regionale “Cappato” prevede, all’art. 4, la “gratuità della prestazioni”, disponendo che “le prestazioni quali la verifica e l’assistenza ai trattamenti previsti dalla presente legge, [siano] assicurate gratuitamente, nell’ambito del percorso terapeutico-assistenziale erogato in favore di coloro che ne abbiano fatto richiesta”. Tuttavia, all’art. 5, rubricato come “Clausola di invarianza finanziaria”, si afferma che “La presente proposta di legge non comporta variazione in aumento o in diminuzione a carico del bilancio regionale perché ai relativi costi si provvede nell’ambito della dotazione per le prestazioni e servizi garantiti con fondo sanitario regionale”.
Il combinato disposto è un esempio di contraddizione in termini: se una disposizione di legge regionale prevede che una (peraltro) complessa prestazione sanitaria e farmacologica debba essere gratuita, questa grava necessariamente sul bilancio dell’ente onerato di eseguirla, ma se i relativi costi non sono stimati e adeguatamente coperti, si è di fronte a una ipotesi scolastica di mancata copertura di una legge regionale. Se, poi, tale costo venisse – seppur indistintamente (il che è comunque vietato, come si vedrà) – fatto gravare sui fondi consueti per la sanità o per la spesa farmaceutica, ciò si tradurrebbe necessariamente in una impossibile riduzione delle prestazioni sanitarie essenziali ovvero in una violazione del regime di prestazione dei farmaci, anch’esso di esclusiva competenza statale.
In materia, vige il noto precetto di cui all’art. 81, terzo comma, della Costituzioneche impone che “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provved[a] ai mezzi per farvi fronte”. La Corte costituzionale ha sempre ritenuto che l’articolo 81 Costituzione sia direttamente applicabile non solo allo Stato, ma anche alle Regioni (cfr. sentenze n. 359/2007 e successivamente n. 227/2019).
Inoltre, al riguardo, e più recentemente, la stessa Corte costituzionale, con sentenza 2 maggio 2023, n. 80 ha inequivocabilmente chiarito che alle Regioni si applica anche la legge di contabilità e finanza pubblica 31 dicembre 2009, n. 196, cosicché, ed in primo luogo, le leggi regionali non possono mai essere in contrasto con “l’ art. 17 , comma 1, lettera c), della -citata-legge n. 196 del 2009, applicabile anche alle regioni in forza del successivo art. 19, in base al quale la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, deve avvenire mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.”
Non solo. In secondo luogo, la di poco precedente pronuncia della Consulta 19 maggio 2022, n. 124 ha persino specificato, con locuzioni particolarmente sussumibili nel caso di specie, che “La previsione, da parte di una legge regionale, della clausola di neutralità finanziaria non esclude ex se la violazione del parametro costituzionale evocato. Il legislatore regionale, al pari di quello statale, è tenuto, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 196 del 2009, a redigere, per ogni proposta di legge comportante implicazioni finanziarie, una relazione tecnica contenente gli elementi informativi richiesti dalla legge in ordine agli oneri recati da ciascuna disposizione e alle relative coperture, che costituiscono elementi essenziali della previsione di copertura in quanto consentono di valutare l’effettività e la congruità di quest’ultima”, giacché non vi sono dubbi circa il fatto per cui “il principio dell’equilibrio di bilancio opera direttamente, a prescindere da norme interposte” (cfr., anche Corte costituzionale 2 dicembre 2021, n. 226, 20 luglio 2021, n. 156). Dunque, non può essere ammessa nell’ordinamento una legge regionale non solo priva di copertura, ma anche priva della prescritta Relazione Tecnica Finanziaria (RTF), che nel caso in esame non esiste affatto, atteso che la scarna presentazione non contiene affatto quegli “elementi essenziali” pretesi dal richiamato art. 17 della legge n. 169/2009”.
La proposta di legge Cappato, pertanto, viola irrefutabilmente l’art. 81 della Costituzione sia per non prevedere alcuna copertura economica, sia per la omessa relazione tecnica, imposta quale elemento essenziale dall’art. 17, comma 3, della legge 196/2009, i cui parametri sono tutti elusi, benché espressamente richiamati -si insiste- dall’art. 19, comma 2, della stessa legge, la quale, in effetti, così puntualmente prescrive: “Ai sensi dell’articolo 81, terzo comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza o della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall’art. 17”.
L’incostituzionalità in parte qua della proposta Cappato appare, dunque, di palese evidenza.
Mauro Ronco,
Presidente del Centro Studi Livatino
Domenico Menorello
Coordinatore network associativo “Ditelo sui tetti”